生态环境领域涉及的法律规范层级多、门类广,据统计,我国现行有效法律300件,环境资源领域法律有30多件,其中,生态环境部门实施的现行有效的法律达16件;除法律以来,还有各类生态环境行政法规、地方性法规及部门规章、政府规章等。然而,由于生态环境立法体制、立法技术等原因,且《立法法》及《适用会议纪要》有关冲突适用规则仍存在理解认识的模糊性、不确定性,环境执法部门在执法实践中往往无法准确选择适用法律规范,可能导致同一违法行为在各地适用法律依据不一、处罚结果畸轻畸重。本文立足于一线环境执法人员视角,结合《大气污染防治法》相关法律条款的冲突适用及执法案例,共同探讨法律规范适用规则在环境执法实务中的具体应用。

一、法律规范冲突的适用规则及案例应用

(一)上位法优于下位法的适用规则

上位法优先,是指法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章。在执法实务中,执法文书将下位法作为法律依据时,一般并未援引和适用上位法,这就需要我们在法律适用时应当对下位法是否符合上位法进行判断,下位法与上位法相抵触的,应当适用上位法。如在《大气污染防治法》颁布实施后,各地均有制定实施性规定或地方性法规,如法律、法规修改后,其实施性规定未被明文废止的,应当按以下情形区分处理:实施性规定与修改后的法律、法规相抵触的,不予适用;因法律、法规的修改,相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的,不予适用;实施性规定与修改后的法律、法规不相抵触的,可以适用。

(二)特别规定优于一般规定的适用规则

特别规定优先,是指《立法法》第九十二条明确的“同一机关制定的法律、法规和规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定”之适用规则。以油烟污染超标及不正常运行含挥发性有机物废气污染治理设施等环境违法行为适用法律规范为例:

一是餐饮服务业经营者超标排放油烟,同时违反《大气污染防治法》第十八条和第八十一条第一款规定,该如何选择适用法律?

《大气污染防治法》第十八条规定,企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的,应当符合大气污染物排放标准,此规定针对的是普遍的生产经营者,属于一般规定;第八十一条第一款规定,餐饮服务业经营者应当采取措施,确保油烟达标排放,针对的是餐饮行业的生产经营者,属于特别规定。因此,应当依照特别规定优先的适用规则,选择适用第八十一条第一款和第一百一十八条第一款的规定予以处理。

二是不正常运行含挥发性有机物废气污染治理设施,同时违反《大气污染防治法》第二十条第二款和第四十五条规定,该如何选择适用法律?

《大气污染防治法》第二十条第二款和第九十九条属于对不正常运行大气污染防治设施、通过逃避监管方式排放大气污染物作出的一般规定,第四十五条和第一百零八条第一项属于针对产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动未按照规定安装、使用污染防治设施作出的特别规定。因此,依照特别规定优先的适用规则,不正常运行含挥发性有机物废气污染治理设施,应当适用第四十五条和第一百零八条第一项作出处理。

但是,值得注意的是,上述违法情形针对的是“不正常运行污染防治设施”的环境违法行为,对于偷排、篡改或者伪造监测数据等其他逃避监管的方式排放含挥发性有机物废气的,并不属于第四十五条规制的范围,仍应当依照一般规定的适用规则,选择适用第二十条第二款和第九十九条作出处理。

(三)新法优于旧法的适用规则

新法优先,是指《立法法》第九十二条明确的“同一机关制定的法律、法规和规章,新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定”之适用规则。根据《立法法》规定,适用这一次规则的前提是制定新法和旧法的是“同一机关”;至于如何理解“同一机关”,目前主要的观点是“同一制定机关”,如《大气污染防治法》由全国人大常委会制定,《汽车排气污染监督管理办法》由原国家环境保护局等联合制定,这两者并非属于同一机关制定的法律规范。

(四)择一从重的适用规则

首先,“择一”是指对当事人的同一个违法行为,如给予罚款的行政处罚措施的,依法只能给予一次罚款处罚措施,但法律规范明确规定可以给予警告、责令限期拆除、责令停产整治等其他处罚措施的,行政执法部门仍可以依法对该违法行为予以处理。

其次,“从重”是指当事人的同一个违法行为违反多个法律规范,包括法律、行政法规、地方性法规及规章,应当选择适用罚款数额高的规定。此处的“罚款数额高”,参考中国法制出版社《理解与适用》有关解释,基于行政效率和可操作性的考量,笔者建议直接比较违法行为所违反的多个法律规范规定的法律责任中罚款的幅度。

如《大气污染防治法》中,生产经营者超标排放恶臭气体,同时违反《大气污染防治法》第十八条和第八十条规定,该如何选择适用法律?该法第九十九条第二项规定,违反规定超过大气污染物排放标准排放大气污染物的,处十万元以上一百万元以下的罚款;第一百一十七条第八项规定,违反规定未采取措施防止排放恶臭气体的,处一万元以上十万元以下的罚款。依照择一从重的适用规则,应当适用第九十九条第二项给予罚款的行政处罚。

(五)适用规则冲突的处理原则

如前述所提及的生产经营者超标排放恶臭气体环境违法行为,同时违反了《大气污染防治法》第十八条和第八十条规定,这里涉及到两个法律规范的适用规则,即:“特别规定优于一般规定”与“择一从重”等两个适用规则的冲突,那又如何处理?又如,“上位法优先”与“择一从重”等两个适用规则的冲突处理该如何处理?以《大气污染防治法》第十九条为例,该条款规定排放工业废气的企业事业单位,应当取得排污许可证;第九十九条第一项规定,未取得排污许可排放废气的,处十万元以下一百万元以下罚款。同样,《排污许可管理条例》第二条第一款、第三十三条第一项也规定,未取得排污许可排放污染物的,处二十万元以上一百万元以下罚款。虽然二者罚款最高额度一致,但后者罚款法定最低限则(20万元)高于前者最低限(10万元),执法部门该如何选择适用哪一个法律规范?

此外,还有“上位法优先”与“特别规定优先”之间,“上位法优先”与“新法优先”之间以及等等之类的适用规则冲突,不一而足。笔者认为,应从以下几方面把握:

一是优先适用“上位法优先”规则。无论是“特别规定优先”,还是“新法优于”,其适用的法律规范范围是同一机关制定的法律、法规及规章,不同机关制定或不同层级的法律规范并不符合该法律适用规则的适用情形;适用规则依照《立法法》规定只适用于“同一机关”制定的法之间,不适用“不同机关”制定的法之间,更不适用处于不同法律位阶的法之间的关系。因此,当一个违法行为违反多个法律规范,法律规范的适用存在“上位法优先”与“特别规定优先”或“新法优于”等两个规则之间的冲突时,应当优先适用“上位法优于下位法”的适用规则。

二是优先适用对当事人更有利的法律规范。最高院在唐家洲与海南省食品安全委员会办公室再审申请裁定((2021)最高法行申8524号)明确:“从新兼有利原则”是行政法律适用基本原则之一,即新旧实体法对当事人权益保障不一致时,原则上按新法执行,但旧法对相对人更为有利的除外。因此,行政机关在按照“从新兼有利原则”选择适用法律规范时,只要不存在选择性执法、不损害当事人重大权益、不存在明显不公正等情形,人民法院应予尊重。

二、生态环境执法中准确适用法律规范的建议

为准确适用生态环境法律规范,提高环境行政案件办理水平,可以从以下几方面着手:

一是依法适用法律规范。执法人员应当依照《行政诉讼法》第63条规定,选择适用法律、行政法规、地方性法规及规章等法律规范性文件,对于其他行政规范性文件,应当持以谨慎态度,只能作为行政行为的事实依据。国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释;县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件,这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源,在适用时并不具有法律规范意义上的约束力。

二是准确辨析法律概念。生态环境法律规范体系的复杂性在于,除了法律条文自身的内涵和语义需要解读外,还涉及众多的专业技术术语,在进行法律适用时需要严加辨析。比如非甲烷总烃、挥发性有机物、低挥发性有机化合物含量涂料、总挥发性有机物,等等。此类专业术语大量存在于各级法律规范规定中,术语名称虽然接近,但其定义却相差甚远,适用的法律规定完全不同。笔者建议,有必要全面梳理散落于法律、法规、规章等各类法律规范性文件,以及国家标准、地方标准等技术规范性文件中的术语及其定义,形成一部资源环境法词典,以供日常环境执法办理案件使用。

三是严格按照法定程序作出行政决定。严格落实“法不溯及既往”原则,实施行政处罚的过程中,执法人员应当坚持全面取证,在全面查清违法事实、情节的基础上作出处罚决定。一方面,先初步确定的查处方向属于何种环境违法行为,并定位触犯的具体法律条文,列出法律条文规定的构成要件和违法情节等。另一方面,这个取证的全面性,除了收集证明行政违法行为的证据外,也要收集有利于当事人的证据。

卓凡环境资源法律服务团队

卓凡环境资源法律服务团队,是广东卓凡律师事务所于 2015 年新环保法修订颁布实施之际,为响应生态文明建设和生态环境法律服务市场需求而组建的专业环境资源法律服务团队,现有律师及相关辅助人员八人 。团队长期专注于环境资源法律服务,经过七年专业实践和研究,团队为惠州市生态环境局、大亚湾水产保护区等政府部门、企事业单位提供专业的法律服务,具备较强的专业能力和较为丰富的环境法律服务经验。2022 年,团队负责人章利兵律师当选为广东省律师协会环境资源专业委员会副主任、惠州市律师协会环境资源专业委员会主任,同时被惠州市十三届人大常委会聘为城建环资咨询专家,团队专业能力获得客户的广泛认可。

卓凡环境资源法律服务团队以专业、负责、高效、精准为服务宗旨,以“助力生态环境部门依法行政,致力企业环境合规经营”为服务理念,为客户提供高质量、专业化 、精准化的环境资源诉讼及非诉讼法律服务。

主要法律服务范围:

1.为各级政府、生态环境局及各有关政府部门进行有关法律法规解读宣传讲座,提供相关工作法律意见。

2.为政府重大项目建设、重大环境规划评价等决策提供法律建议,必要时出具法律意见书。

3.面向各相关部门、镇街,针对“散乱污”企业分类实施关停取缔、整合搬迁、整改提升等方面涉及的法律问题,提供优质高效、专业精准的法律服务。

4.代理生态环境损害赔偿案件 (含磋商和诉讼) ,参与处理生态环境保护领域行政复议、行政诉讼等法律事务;代理环境公益诉讼、环境刑事犯罪辩护等。

5.提供企业环境合规法律服务,包括企业环保合规体检项目 (排查潜在违法违规风险)、环境尽职调查(包括但不限于投资、并购、PPP项目等)、(拟) 上市公司环保核查服务。

6.提供环评咨询服务项目(项目准入)、建设项目运营主体变更 (包括识别是否符合变更条件、办理变更相关手续)及排污许可申办 (包括新申领、登记、变更、注销) 服务项目。

7.环保专项法律服务等相关环境法律服务项目。

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