整理汇编：尹颖
摄影：尹颖
一、经济制裁的定义
美国学者霍夫鲍尔把经济制裁定义为“蓄意的、由政府发起的断绝或威胁断绝惯常贸易或金融关系的行为”。其中的“惯常”（customary）是指在没有制裁的情况下所进行的贸易和金融活动。
在经济制裁中，发动制裁的国家被称为“发起国”（sending state），被制裁的国家称为“目标国”（target state），其他国家为第三国（third state）。
二、经济制裁的分类
1、金融制裁和贸易制裁
从经济制裁具体运用的领域，可将经济制裁分为金融制裁和贸易制裁。美国实施金融制裁的具体手段包括：（1）冻结或没收目标国的海外资产，（2）冻结或取消国家间或国际机构融资，（3）切断目标方获取美元及使用美元结算的渠道，（4）禁止全球的金融机构与目标方交易，（5）直接制裁目标国银行体系等。贸易制裁，也称贸易管制（trade control）或禁运（embargo），是指制裁发起国实施的限制或禁止本国与目标方的进出口业务、限制第三国与目标方进行贸易往来等给目标方的进出口贸易造成损失，从而迫使目标方改变其特定行为或政策的措施。贸易制裁包括出口管制和进口管制。
2、一级制裁、二级制裁和三级制裁
（1）一级制裁、二级制裁和三级制裁
美国的经济制裁，若从经济制裁所针对的对象分类，还可分为一级制裁（primary sanction）、次级制裁（secondary sanction）和三次制裁（tertiary sanction）。一级制裁所针对的是目标国，它禁止本国人与目标国进行交易；二级制裁则禁止第三国与一级制裁下的被制裁国进行交易；三级制裁则更进一步禁止其他国家与二级制裁下的第三国进行交易。无论是二级制裁还是三级制裁，都是将制裁范围扩张到与原目标国有经济往来的第三方国家，因此它们也被称为“域外适用的经济制裁”（economic sanctions with extraterritorial application）或“具有域外效力的经济制裁”（extraterritorial economic sanctions）。
（2）二级制裁与清单机制
在二级制裁措施中，美国财政部特别设立了清单机制，分为“特别指定国民清单”（SDN）和“非特别指定国民清单”（Non-SDN）。
SDN禁止美国银行为列入该清单的实体或个人提供银行账户维护服务，无法进行跨境美元清算服务，禁止美国人与其进行交易，违者将面临处罚。
Non-SDN包括以下五种：
①行业制裁识别名单（SSI），明确提出与俄罗斯经济部门工作人员进行限制性接触及交易的要求，SSL列表中的个人和实体也可能会出现在SDN名单中。
②外国制裁规避者名单（FSE），对确定、企图、谋划和导致违反叙利亚及伊朗制裁的外国个人和实体，以及为受制裁的人及代表提供欺骗性交易的外国人或实体而实施制裁的名单，禁止外国制裁规避者同美国人或在美国境内实施交易。同样，FSE名单中的个人和实体也可能会出现在SDN名单中。
③巴勒斯坦立法委员会名单（PLC），在SDN以外，包括哈马斯或其他任何外国恐怖主义组织、特别指定的恐怖分子等。
④非特别指定国民清单伊朗制裁法列表（NS-ISA），禁止美国金融机构向伊朗能源部门或伊朗石油精炼部门的人提供信贷服务。
⑤561部分名单（Part 561 List），依据《伊朗全面制裁、问责和撤资法案》《国防授权法案》第561部分实施制裁的外国金融机构名单。
三、美国经济制裁法律体系（联邦层面）
1、国会立法
美国经济制裁法律体系包括美国国会制定的与经济制裁相关的法律、美国总统签发的行政命令，以及美国政府机构（如美国财政部下属外国资产管理办公室，OFAC）发布的经济制裁方面的条例。
美国国会制定的与经济制裁相关的法律可分为两类：一般性的制裁法律，以及专门性的制裁法律。一种为一般性的制裁法律，这些法律并未明确具体的制裁对象、制裁措施，主要包括《与敌国贸易法》（the Trading with the Enemy Act, TWEA）、《国际紧急经济权力法》（the International Emergency Economic Powers Act,IEEPA）、《国家紧急状态法》（the National Emergencies Act）等。这类立法通常一方面赋予行政机关执法权，另一方面赋予私人民事救济途径，以私人诉权实现公共政策目标。另一种为专门性的制裁法律，即针对具体制裁对象而制定的法律，这些法律数量众多。
2、行政立法
美国总统具有有限的签发行政命令的权力，这些行政命令通常具有立法性质。根据美国宪法，规制国际贸易的权力属于美国国会，因此，美国总统对外进行经济制裁需要美国国会的授权。美国国会对美国总统的授权主要通过制定与经济制裁有关法律的方式（即国会立法）来实现。
四、参与实施经济制裁的美国联邦政府部门
在实施经济制裁的过程中，美国政府多部门依据各自的职权共同参与。
贸易制裁主要由美国国务院所属的经济制裁政策与执行办公室（SPI）负责。当其他国家或特定活动对美国国家安全构成威胁时，依据联合国决议以及多边协定，SPI负责制定并实施与外交政策相关的制裁措施，以应对上述威胁。通过建立国际支持，向美国财政部和商务部提供与制裁相关的外交政策指导；通过与国会合作，确立实现制裁的外交目标及立法工作。
美国财政部外国资产管理办公室（OFAC）依据美国外交政策和国家安全，对外国国家政权、恐怖分子、国际麻醉品贩运者、扩散大规模杀伤性武器行为，以及其他威胁国家安全、政策、经济的行为施行单边制裁措施。
如果制裁中涉及刑事问题，由美国司法部负责。如果涉及出口管制政策，由美国商务部工业和安全局（BIS）负责。如果涉及许可证发放的问题，由OFAC与BIS依据产品性质不同，负责颁发相关许可证。
此外还有国防贸易控制局、美国国土安全部、联邦调查局，以及酒、烟、火器和炸药管理局等。
五、OFAC一般许可
受到美国制裁，并不意味着与受制裁的国家或地区进行交易被绝对禁止。OFAC建立了一般许可（General License）和特殊许可（Specific License）制度。OFAC会对某些特定的交易行为颁发一般许可证，只要不与特定制裁对象进行交易，在持有该许可证的情况下，可以在受制裁的国家和地区开展特定交易活动。特殊许可须特别申请。
（全文结束）
参考资料：
1、作者薛天赐，《论美国经济制裁中的总统权力边界》，《政法论丛》2020年4月第2期；
2、杜涛著，《国际经济制裁法律问题研究》，法律出版社2015年3月第1版；
3、孟刚著，《制裁和反洗钱合规风险应对》，中国金融出版社2021年1月第1版；
4、作者邵亚楼，《国际经济制裁——历史演进与理论探析》，上海社会科学院2008年博士学位论文。
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【作者/编者介绍】尹颖律师是北京观韬中茂（深圳）律师事务所金融业务线、国际投资业务线的合伙人，美国波士顿大学金融法硕士。主要业务领域包括：跨境投融资与交易、公司与并购、资产证券化、银行与金融、监管与合规等。尹律师获中国资产证券化百人会论坛聘任为法律专委会执行主任，是第十一届深圳市律协国际投资法律专业委员会主任，被“The Legal 500”评为2020年度亚太地区公司与并购领域特别推荐律师，以及2022年度亚太地区银行与金融、私募股权领域重点推荐律师，被广东省律协评为“广东省涉外律师领军人才”，被深圳市司法局、深圳市律协评为“深圳市涉外律师领军人才”。
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